Soc. josé
angel velásquez
Estudios de Impactos
Sociopolíticos y Teorías
del Desarrollo
UDO/Esc.de Ciencias
Sociales/Dpto. de Sociología
El Estado
Latinoamericano y la Industrialización.
Para nosotros, el Estado
representa la relación fundamental de dominación de
la sociedad
capitalista. Tal posición le permite reflejar el sentido
de las correlaciones de fuerzas sociales principales y
hegemónicas e imponer al conjunto de la sociedad la
primacía de los intereses que representa. El Estado es,
entonces, la expresión, por una parte, de un patrón
de acumulación, que alude a las características de un modo de producción determinado por la forma de
participación del Estado en la
economía;
y, por la otra, de un patrón de hegemonía, que
apunta a la relación entre sociedad civil y
Estado, la
cual caracteriza las formas de dominación política y de
legitimidad.
Considerar al Estado como el
centro de las decisiones políticas
y administrativas permite suponer una gran capacidad de
mediación, de autonomía relativa decisional y de
instrumentación, características que se modifican en sus
niveles y magnitud, de acuerdo con las condiciones
históricas.
A partir de la década de los cuarenta, en
los países latinoamericanos comienza un proceso de
cambio en las
relaciones entre política y economía, que
modifica contenidos de la ortodoxia liberal en lo referente al
papel del
Estado en la
economía.
Cambios que se van adoptando, en forma y temporalidad, de acuerdo
con las características sociales, económicas
e históricas particulares de cada espacio nacional
latinoamericano.
En concordancia con ese proceso, se
adopta la industrialización como estrategia del
modelo de
desarrollo
basado en la Sustitución de Importaciones -en
algunos países como México,
Brasil y del
Cono Sur, esta modalidad de desarrollo se
había implementado para la década de los treinta-,
donde el Estado se
convierte en el actor fundamental de la promoción del desarrollo y
regulador de la distribución. Todo esto como consecuencia
de la debilidad estructural de la burguesía
endógena para comandar el proceso de
acumulación. El Estado se
ve obligado a asumir el papel que le
corresponde al sector privado en el capitalismo
avanzado. Por efecto de las características del proceso de
industrialización, el Estado es
conducido a una corporativización de su
participación empresarial y productiva, lo que le otorga
nuevas funciones -y al
mismo tiempo– lo
conduce a un proceso
creciente de hipertrofia político-administrativa. De esta
manera, la política
económica se va haciendo cada vez más parte de
la estructura de
decisión estatal, dándole al Estado una mayor
autonomía en relación con su entorno social interno
y con magnitudes variables -de
acuerdo con su capacidad de recursos
humanos y de capital–
respecto al contexto externo. Esta situación permite que
las decisiones públicas se conviertan en objeto de la
competencia de
los grupos
económicos, o dicho en palabras de García Pelayo
(1985: 112): «…la competencia
económica se manifiesta inevitablemente en la competencia por
la influencia política».
La implantación progresiva del proceso de
industrialización sustitutiva fue imponiendo la necesidad
de proyectos
nacionales que propusiesen modelos de
desarrollo
económico de largo alcance, en los cuales el Estado
fuera el eje central de inversión y decisión, ya que
aquellos dependerían de recursos
públicos y de medidas proteccionistas. Por esta vía
se facilitaba la transferencia de recursos
públicos a manos privadas, convirtiéndose esta
característica en el factor principal de la
acumulación privada. Tal situación queda definida
en lo que Portantiero (1981) denomina Estado Prebendalista y
Capitalismo
Asistido. Siendo así, el desarrollo
económico se concreta en un proyecto
político, en el cual el Estado ocupa la dirección central y el punto de
concentración de los conflictos de
las fuerzas sociales y de las aspiraciones de los sectores
hegemónicos. Al respecto Graciarena,
sostiene:
«Cualquiera fuese la estrategia y
sentido del desarrollo
asumido, de cualquier modo el epicentro estaba siempre ocupado
por el Estado, porque la posibilidad de este desarrollo
dependía de una adecuada combinación de políticas promotoras del crecimiento
productivo con políticas de vanguardia
de los intereses sociales más fuertes.» (1990:
51).
Las particularidades del desarrollo y de la
industrialización le otorgan al Estado una doble
función, las cuales van a depender exclusivamente de los
recursos
públicos, de la atención a las necesidades
sociales, y de la promoción y sostén del crecimiento
económico, y del desarrollo del capitalismo.
Ello conduce a un comportamiento
contradictorio del Estado. Tal comportamiento
termina por definir unas características impuestas por las
fuerzas sociales, con mayor poder de
presión corporativa para insertarse en las estructuras
decisionales. Lo anterior implica que la incorporación de
aspiraciones sociales en la decisión pública se
convierte en una competencia intra
y extra clases. Afirmación que concuerda con lo planteado
por Altvater, Elmar:
«El Estado no puede ser concebido, ni
como un mero instrumento político ni como una
institución establecida por el capital,
sino más bien como una forma especial de cumplimiento de
la existencia social del capital al
lado y conjuntamente con la competencia,
como un momento esencial en el proceso de reproducción
social del capital».(1986:92).
Significa esto que la división de los
sectores dominantes en unidades de capital
(Altvater, 1986) determina la competencia entre ellos, de acuerdo
con el origen y el ejercicio reproductivo de la
acumulación de cada una de esas unidades de capital.
Así, en un momento determinado, la orientación de
una estrategia de
desarrollo convierte en agentes de decisión a los sectores
del capital -financiero, comercial, industrial, etc.- que
estén más relacionados con ella. De allí que
la competencia entre capitalistas en el seno del Estado no se
deba a razones productivas o de calidad, sino a
los beneficios derivados de la influencia en la decisión
pública. Por esto, los grupos
hegemónicos políticos-administrativos se convierten
en el factor decisivo de la estructuración,
transformación y reproducción del
Estado.
Las características de las decisiones
públicas, de la estructura
económica capitalista y de las particularidades de la
acumulación privada en Latinoamérica, determinan
que las relaciones Estado-sociedad civil
sean de carácter altamente excluyente. Como consecuencia
de ello, el Estado se transforma en instrumento de
minorías sociales y la lucha distributiva se concentra en
los mecanismos de participación política, debido a
que ellos conforman el instrumento de reparto del producto
social (López Jorge, 1988: 14). Los mecanismos de
participación política se
convierten, en el Estado latinoamericano, en un instrumento
fundamental para lograr la viabilidad de las decisiones
públicas.
Estado Latinoamericano y
Planificación.
Tres hitos fundamentales, en la
bibliografía consultada, señalan la adopción
de la planificación por el Estado
latinoamericano: La creación de la Alianza para el
Progreso, las asesorías y recomendaciones a los gobiernos
de la región por parte de la Comisión
Económica para América
Latina (CEPAL), y la Conferencia de
Países Latinoamericanos realizada en Punta del Este en
1961, bajo el patrocinio de la OEA, donde,
entre otros resultados, se hace pública la Alianza para el
Progreso. Todas recomendaban la metodología de elaboración,
disposición y ejecución de planes nacionales para
abordar el desarrollo
económico-social y obtener cooperación
financiera.
Siguiendo a Carlos A. de Mattos (1987), podemos
decir que la planificación, en esta época, en
América
Latina, estuvo orientada por tres elementos básicos
que le dieron concreción: El «voluntarismo
utópico», que significó la formulación
y construcción de planes con marcada
inserción de la ideología del planificador y la
identificación de ésta con planificación del desarrollo, orientada por
la concepción estructuralista. El planificador era visto
como agente de transformación y, como consecuencia de
ello, tenía cierta autonomía para actuar. Esta
concepción ocultaba la ideología e intereses de los
sectores dominantes en la elaboración e
implementación de las estrategias de un
proyecto
político o Plan Nacional y,
por ende, en la orientación misma del proceso de planificación.
Un segundo elemento se define como
«reduccionismo economicista», esto es, una
visión de la planificación, que centraba su
atención en el análisis y tratamiento de variables
económicas a través de instrumentos de política
económica. Sin embargo, se dejan fuera del análisis las particularidades del proceso
político -relacionado con los conflictos de
interés
dentro y fuera de la estructura
estatal- de los distintos actores socio-políticos, debido
a las orientaciones y efectos de la toma de
decisiones públicas. Por último, la
planificación estará marcada por el
«formalismo», el cual está referido a los
procedimientos
y organismos adoptados para instituir y llevar a cabo el proceso
de planificación. Tal concepción dio como resultado
la planificación por etapas, originada en organismos
centrales de planificación. Organismos que en el tiempo expresaron
un aislamiento con respecto a otras instancias y oficinas
públicas, a tal extremo que llegaron a constituir
«islas» en la compleja estructura
decisional del Estado.
La concepción de la planificación
-basada en los aspectos anteriores- se relacionaba con la del
Estado, difundida, fundamentalmente, por la CEPAL. Al Estado se
le atribuía el papel
protagónico en el desarrollo, por cuanto era quien
formulaba y llevaba a la práctica la racionalidad mediante
un plan de
desarrollo. A partir de esa visión, el Estado
contenía los siguientes rasgos: Unidad y coherencia
interna, autonomía frente a otros agentes, poder
político y económico, capacidad
técnico-administrativa y control de las
relaciones externas.
De igual manera la concepción de la
planificación sería el reflejo de las
características de la economía
latinoamericana. La existencia en la región de una
economía
mixta, que se caracterizaba por la presencia de un sector
público gerente de
grandes empresas y un
sector privado heterogéneo y con medianas y
pequeñas empresas. Pero,
en definitiva sería el Estado el actor principal que
asumiría la necesidad de coordinar la desigual
conformación de esa economía, y el que
impulsaría su desarrollo, a través de planes que
dieran orden a la dinámica del espacio económico y del
proceso productivo -patrón de acumulación-.
Además, el Estado tendría que regular las
relaciones con la sociedad,
mediante un proceso en el cual se determinaría la
dominación política y la legitimidad de la
acción estatal y del sistema en su
conjunto -patrón de hegemonía-. En este marco, que
caracteriza las relaciones Sociedad-Estado
en Latinoamérica, se inserta la planificación como
un instrumento político de intervención del Estado
en la economía y en la sociedad. Es
aquí donde se produce un proceso de influencias
recíprocas entre la planificación y el contexto
socio-político.
Hasta épocas recientes y de acuerdo a la
evolución y desarrollo particular de la
participación en las estructuras de
decisión estatal, la planificación se
concentró en la elaboración de planes
cortoplacistas, que daban soluciones
técnicas a problemas
coyunturales de balanza de pagos,
y de planes de mediano y largo plazo, que resolverían
desequilibrios sociales -referidos a la producción y distribución-, con la intención de
lograr «desarrollo con bienestar» (Graciarena, 1990).
De esta manera, la práctica de la planificación en
Latinoamérica estaría orientada por el «deber
ser», por la «norma» ante el cálculo
predictivo para poner énfasis en la velocidad del
crecimiento
económico y -posteriormente- sobre problemas
estructurales que lo obstaculizaban.
Esa concepción de la actividad se concreta
en la Planificación Normativa, la cual fue ampliamente
difundida e inducida por la CEPAL a los gobiernos de la
región y desarrollada por muchos organismos de
planificación hasta la década pasada. Sin embargo,
los objetivos del
«crecimiento normativo» -que evadía el proceso
social para el cual se proponía- pronto quedarían
como decorado para los discursos y
programas de
gobierno del
populismo
latinoamericano. Tales propuestas, de carácter meramente
demagógico, no debilitaban el entramado de relaciones
establecidas por los actores como factores de poder que
orientaban y dirigían las decisiones públicas, pero
influirían de manera opuesta en la viabilidad social y
política del proyecto de
desarrollo propuesto. Al respecto Graciarena
apunta:
«… el enfoque del desarrollo
contenía elementos utópicos cargados de
ideología, aspiraciones voluntarias y
tecnocráticas adscritas a una serie de objetivos
ambiciosos cuya concreción no se alcanzaría a
menos que fuese favorecida por condiciones históricas
sobre las que actuase una resuelta voluntad
política». (1990: 55).
Como resultado de esa situación, el Estado
desarrollista y sus órganos de planificación se
convertirían en mecanismos facilitadores de privilegios y
proteccionismo a una producción industrial que se
transnacionalizaba por medio de los vínculos establecidos
entre los sectores económicos nacionales con los externos.
Estos últimos fueron quienes mayormente se aprovecharon de
las ventajas otorgadas a la industria
nacional, ya que estaban respaldados debido al supuesto de que
satisfacían la demanda
nacional y sustituían importaciones.
Estas características de la industria
«nacional» imposibilitarían la viabilidad
política de cualquier propuesta autónoma que
intentara derrumbar el muro establecido por las relaciones de
capital, reducir desequilibrios sociales originados por
éstas, y legitimados por la orientación de las
políticas públicas, lo que en
palabras de Graciarena, sería:
«… un cepalismo "asociado" que
vinculaba cada vez más estrechamente a importantes
sectores del capital nacional con las corporaciones
multinacionales esfumaba la posibilidad de una respuesta
política efectiva» (1990: 60).
El rol asumido por el Estado en
Latinoamérica define un contexto socio-político que
hace posible la formulación y adopción
de proyectos
políticos de los sectores hegemónicos. En
consecuencia, el Estilo de Desarrollo Nacional sólo recoge
los intereses de un sector de la sociedad y la relación
entre planificación y contexto socio-político se
convierte en uniactoral y, como consecuencia, la
planificación y el Plan de
Desarrollo se traducen en instrumento de los intereses
predominantes, portadores de suficientes recursos de
poder para
imponerlos en una dinámica histórica concreta. Por
esta vía el Estado legítima el consenso en torno a las
concepciones y proyectos
asociados a determinados intereses de clase. Igualmente otorga
una relativa viabilidad política y física, que
entrará en contradicción con las aspiraciones y
necesidades de las mayorías excluidas -la viabilidad
social-.
Algunos Condicionantes de la
Viabilidad de los Planes de Desarrollo en
Latinoamérica.
El grupo de
países capitalistas dependientes, en el cual se inscribe
los latinoaméricanos, podría indicarnos una primera
limitante para la ejecución de planes de desarrollo. La
racionalidad de la acumulación capitalista condiciona la
toma de
decisiones nacional cuando ésta no representa una
garantía para mantener la lógica
del capital, independientemente de las particularidades de cada
país. En torno a este
plantamiento, Carlos A. de Mattos afirma:
«…en definitiva, se trata de procesos
conformados por secuencias de decisiones y acciones
moldeadas y enmarcadas por las reglas del juego que
corresponden a dicha racionalidad dominante.» (1987:
129).
Siendo así, el «límite de lo
posible» para las propuestas y proyectos de
desarrollo en Latinoamérica tiene una condicionante
exógena posiblemente más difícil de
modificar, que cualquier limitante de naturaleza
endógena. Por lo que el cálculo de
la viabilidad del desarrollo tiene que incluir factores externos
que no dependen de la voluntad y recursos
internos.
Desde el punto de vista interno, la
conformación heterogénea de la estructura del
Estado en Latinoamérica y las marcadas divergencias en los
intereses de los actores y sectores políticos que
participan en la toma de
decisiones, representa para la planificación una
restricción que se vincula con la puesta en
práctica de cualquier proyecto o
plan. Si en el
proceso de elaboración de los planes de desarrollo se
omiten las repercusiones en el Estado, de las contradicciones y
crisis de los
sectores hegemónicos, éstos tendrán una
viabilidad relativa sustentada en pactos de élites que
generan un equilibrio
inestable y están determinados por circunstancias
político-económicas favorables en un momento
determinado. De esta manera, los planes de desarrollo nacional en
Latinoamérica no han reflejado la existencia de oponentes
potenciales dentro y fuera de la estructura de decisión
estatal, y tampoco la heterogeneidad de los sectores dominantes.
Por esta razón, la viabilidad socio-política de los
planes ha quedado limitada al corto espacio temporal de
implementación y al reducido apoyo social a las estrategias de
desarrollo socio-económico propuestas por el Estado en
América
Latina.
En lo que respecta a la teoría,
la concepción de los planes nacionales no ha tenido un
basamento teórico que resalte las limitaciones que la
realidad impone a las acciones y
estrategias de
ellos, y muestre la viabilidad o inviabilidad de los proyectos
políticos que dieron origen a dichos planes. Al respecto
Rey (1989: 83-85), plantea cuatro problemas de
las Ciencias
Sociales: La dificultad que tiene la predicción
científica para impedir que los resultados sean predichos
por las expectativas de los hombres. Las diferencias entre
posibilidad de fundamentar -con hipótesis– los juicios acerca de la
imposibilidad de algo y la inexistencia de elementos
verificadores de dichos juicios. Las leyes naturales y
las convenciones, en el ámbito de las Ciencias
Sociales, que se consideran fijas o dadas, y que implican una
limitante para quien necesite removerlas. Y, por último,
la formulación de las leyes de las
Ciencias
Sociales, en términos probabilísticos, que
sólo se traducen en enunciados de la baja probabilidad de
una acción determinada, pero no en cuanto a su
imposibilidad.
Sin embargo, para Rey las posibilidades de
aplicación de una teoría
y la capacidad de producción de tecnologías sociales,
no puden verse como efectos de las deficiencias del desarrollo
teórico. Ello debido a que tiene que ver, por una parte,
con la naturaleza misma
de las variables
utilizadas, ya que éstas son relevantes para la
explicación o predicción pero no para su
manipulación; y, por otra, con la dificultad de conocer y
controlar el conjunto de variables
relevantes y condiciones iniciales que intervienen en un proceso
real complejo (1989: 85).
En relación con los enfoques de
planificación, aplicados en América
Latina, la viabilidad de los planes de desarrollo ha estado
limitada por no considerar el rol –objetivo o
real- del Estado y el tipo de crisis al cual
se ha visto sometido. Como sabemos, estos factores son
importantes para la viabilidad del método de
planificación y de sus propuestas de intervención
socio-económica. Ello implica que, en contradicción
con las condiciones necesarias para la viabilidad de la
planificación y los Planes, se ha omitido el análisis de las relaciones entre
Estado-planificación pero se ha homogeneizado, en el
conjunto de Latinoamérica, el rol del Estado y la
instrumentación metodológica de la
planificación, obviando las características
particulares del comportamiento
del Estado y sus relaciones con la sociedad, de acuerdo con las
especificidades de una determinada formación
económico-social y sus relaciones externas. Contraria a
esa concepción y refiriéndose a la necesidad de un
enfoque histórico para la planificación, Giordani
plantea:
« La estructura económica como una
referencia para analizar la relación entre poder -de
los partidos
políticos por su capacidad de presentar una
propuesta global para la sociedad y los grupos
económicos que expresan sus intereses a través de
presiones específicas- y planificación y entre la
naturaleza
del Estado y las características de la
planificación.» (1986: 50).
Otra condicionante de la viabilidad de los
proyectos políticos lo constituye el origen y contenido de
los mismos. Siendo los planes de desarrollo la expresión
de los sectores sociales hegemónicos en un momento
histórico determinado, así mismo, han de contener
los patrones del desarrollo que ellos aspiran, en concordancia
con sus intereses y su preservación en el tiempo. Ello no
implica que la estructura y contenido de dichos planes no sea
susceptible de modificaciones derivadas de las
contradicciones y lucha de intereses en la sociedad capitalista,
pero los cambios de que puedan ser objeto no van más
allá de reformas para sobrepasar las situaciones de
incertidumbre y mantener el statu-quo. En este sentido, cabe
señalar las apreciaciones de Solari, referidas por Mattos
(1987: 130):
«…si el sistema
político opera por la vía de continuas y
sucesivas negociaciones entre diversos sectores sociales, el
proyecto
político prevaleciente queda expuesto a cambios de
rumbos de variable trascendencia, aunque es probable que en
tales condiciones no exista una base u orientación
más o menos inamovible en torno de la
cual se producen ajustes de distinta naturaleza.»
En este caso, la viabilidad de los planes
está sujeta a la capacidad real, de los sectores
dominantes, de ejercer y sostener la hegemonía sobre el
resto de la sociedad, profundizando, si fuera necesario, el
ejercicio del consenso y de la coacción. En palabras de
Gurrieri, esto no sería otra cosa que la «capacidad
de gobernar», que deben tener todos aquellos que ejerzan
funciones de
gobierno.
Los planteamientos antes expuestos no significan,
en modo alguno, un marco rígido de impedimentos
permanentes para el logro de la viabilidad de los planes de
desarrollo en América
Latina. Son, más bien, señalamientos que no
pueden ser desdeñados a la hora de proponer y establecer
parámetros y variables para
el cálculo
de viabilidad en cualquiera de sus dimensiones -física,
institucional, social, económica o política-. Sin
embargo, serán las condiciones particulares de la dinámica de los sistemas sociales
y las circunstancias concretas del desarrollo histórico de
la sociedad latinoamericana, las que podrán determinar las
características y orientaciones necesarias que
habrán de asumir el cálculo y
la búsqueda de viabilidad de los planes nacionales de
desarrollo.
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